防止未成年人沉迷网络游戏的立法问题探讨

防止未成年人沉迷网络游戏的立法问题探讨

□诸葛旸  黄春红

  据权威数据显示,截至2019年6月,我国有网民8.54亿,其中未成年网民1.69亿,未成年人互联网普及率为93.7%,高于同期全国人口互联网普及率57.7%。为有效预防未成年人沉迷网络游戏,2001年至今我国共制定出台51项相关规定,体现了国家对未成年人沉迷网络游戏现象的高度警醒和重视。然而在实践中,仍存在亟待解决的法律问题。

  一、防止未成年人沉迷网络游戏的法律实施困境

  (一)法律法规的强制约束效力未得到体现

  未成年人保护法第六章虽规定了法律责任,但也明确“违反本法规定,侵害未成年人的合法权益,其他法律、法规已规定行政处罚的,从其规定”。而目前专门立法防止未成年人沉迷网络游戏的生效法律法规仍为空白,仅有2017年原国务院法制办公室公开征求意见的《未成年人网络保护条例(送审稿)》,但至今未出台实施。其他的约束性规定更多以国家部委办局“通知”“实施方案”“意见”等部门规章或行政规范性文件的形式出现,不仅法律阶位层级较低,且缺乏可操作性和细化、全面的配套管理制度,如游戏软件分级制、网游警察执法制、网络游戏沉迷举报制和调查处理制等。同时,惩处偏轻偏弱,使法律禁止的宣示性效果明显弱化。

  (二)部门规章或行政规范性文件实施中存在监管空档

  近年来,为防止未成年人沉迷网络游戏,国家有关部委陆续出台相关行业规范,特别强化对网络游戏公司的强制性监管,明确网络游戏开发公司在游戏开发中必须遵循的规则,如限制未成年人连续使用游戏的时间和单日累计使用游戏的时间,实行游戏玩家实名注册制和家长监控制,技术屏蔽不适宜未成年用户的场景和功能等。但网络游戏运营开发成本巨大,为吸引玩家,各网游公司往往通过设置吸引客户沉迷的算法让用户在网络游戏平台停留更多时间以提高用户粘度,继而在严格遵守规则和获取商业利益的博弈中采取诸多规避手段。如有些网络游戏虽嵌入防沉迷系统,但并没有严格落实实名制,玩家验证机制形同虚设;有的玩家利用网络身份证号码生成器生成的身份证号码,也能轻易通过验证。未成年人沉迷网络游戏,也会选择一些“黑网吧”上网玩游戏或借用他人身份证号上网玩游戏。此外,我国法律对于网络游戏开发运营公司的违法违规行为虽规定有行政处罚措施,但最高额度仅为50万元,相比其巨额收益,违法违规成本过低。

  (三)防止未成年人沉迷网络游戏的社会合力尚未形成

  未成年人沉迷网络游戏现象背后折射出政府、社会、学校、家庭、企业等多元联动因素的共管共治责任要求,但有关责任主体未能压实责任,造成监管缺位。一些网吧纵容未成年人上网并主动为其提供成人身份证号或游戏卡账号;家长疏于对孩子的教育监督管理,有的过于简单粗暴,有的又过于纵容;学校在开展防控未成年人沉迷网络游戏工作中,缺乏与家长的信息互通和共同帮教;网络游戏开发运营企业或平台公司过多注重商业效益,放松社会责任的承担履行;政府在强化未成年人网络游戏防沉迷监管中应对滞后,部门职责错位缺位现象突出,监管规则不完善,监管执行机制不健全。

  二、防止未成年人沉迷网络游戏的立法完善建议

  (一)借鉴国外相关立法成果

  近期提交十三届全国人大常委会第十四次会议审议的未成年人保护法修订草案专门增设“网络保护”一章,体现了对未成年人线上线下的全方位保护,成为一大亮点。但仍需借鉴国外成功立法经验,特别是国外有关游戏分级制度、未成年人网瘾治疗体系、将企业违法行为导致未成年人沉迷游戏上升为刑事处罚范围等立法措施,均对我国相关立法具有参考借鉴意义。

  (二)立法完善应体现中国特色

  建议不断健全完善政府、社会、学校、家庭、企业联动齐抓共管共治格局。

  政府应加大依法行政和行政执法力度,对网络游戏开发运营企业或社会网吧强化行业监管,尽快出台涉及网络游戏全流程全环节全节点的全方位监管措施,明确有关公司和游戏平台在防控未成年人沉迷游戏中应承担的社会责任,建立全国网络游戏开发运营企业社会责任年度报告制度,细化行业监管规则,探索网络游戏分级管理制度,公布明确相关技术标准,在网络游戏或移动终端游戏界面全面实施标准统一的未成年人防沉迷系统,努力创造良好的网络环境。同时,应由监管部门组织将防沉迷系统与公安机关身份证验证系统联网互通,要求网络游戏运营企业定期向公安机关报送数据信息以开展信息核查,监管部门通过运用大数据或人工智能系统及时分析制订实施防沉迷对策。此外,大力推广已成熟的人像识别系统。网络游戏用户在登录界面时应通过系统的识别核验,通过人证合一严控未成年用户网络游戏时长和游戏过度充值。

  网络游戏开发运营企业应加强行业自律,通过网络游戏行业协会制定并执行未成年人防沉迷行规行约和技术标准,严格监督网络游戏行业的产品和服务质量,维护行业信誉,鼓励公平竞争。

  学校、社区和家庭应加强对未成年人引导教育,多维度关注未成年人特别是农村留守儿童心理健康,积极开展丰富多彩的文化活动,建立健全未成年人网络社会工作人才队伍,引导、辅导未成年人理性上网。全面落实家长监护责任,积极推广家长守护系统,通过立法明确游戏网站未落实实名验证制和防沉迷系统导致未成年人非理性网络消费和单次网络游戏时长超过规定的3小时的,家长可依法向法院起诉要求相关网站公开赔礼道歉、立即停止违法行为、消除社会影响或赔偿由此带来的经济损失。行政监管部门应同时对相关网站或平台公司进行行政处罚,情节严重的,可依法吊销相关公司的网络游戏运营许可、将网络游戏产品下架。此外,要通过立法强化对未成年人网瘾的治疗矫正措施,在社区、学校建立未成年人网瘾心理辅导室,不定期开展心理辅导,帮助游戏成瘾的未成年人克服心理依赖。

  此外,应客观辩证看待未成年人网络游戏问题。不管是实名制还是推广防沉迷系统,目的是避免未成年人因过度沉溺游戏而导致心理依赖和人际交往障碍、将虚拟世界与现实生活相混淆最终产生人格变异,严重影响身心发育和健康成长。但另一方面,当今信息互联时代为未成年人通过网络学习新知识、在虚拟世界中开拓眼界、深化创新、共享信息、强化平等开放互助社会价值理念提供了广阔空间,其积极作用显而易见。应将鼓励和引导未成年人合理正确使用互联网与积极防控未成年人沉迷网络游戏相区别,不能对未成年人接触使用互联网简单一禁了之,而是对未成年人网络游戏行为划出底线,控制其游戏时间,防止因沉迷网络游戏而影响学业和正常生活。在此语境下,建议国家对所有网络游戏系统均全面引入未成年人防沉迷系统,这样,既合理控制未成年人非理性游戏时间和游戏充值行为,又非完全禁止未成年人进行网络游戏。

  (作者诸葛旸系桂林市司法局局长;黄春红系桂林市城郊地区人民检察院检察长)